O fortalecimento institucional dos Tribunais de Contas constitui um dos fenômenos mais relevantes da Administração Pública brasileira nas últimas décadas.

Tradicionalmente concebidos como órgãos voltados ao controle da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos administrativos, os Tribunais de Contas passaram gradualmente a ocupar espaço muito mais amplo na dinâmica decisória do Estado contemporâneo.

O movimento tornou-se particularmente visível nos setores de infraestrutura, concessões públicas, mobilidade urbana, saneamento básico, desestatizações e regulação econômica, ambientes marcados por elevada complexidade técnica, contratos de longa duração e decisões administrativas de significativo impacto financeiro e institucional.

Nesse contexto, o controle externo deixou de atuar apenas sobre atos administrativos já consumados. Passou, cada vez mais, a interferir diretamente na própria formulação das políticas públicas, na modelagem das concessões, na estruturação econômico-financeira dos contratos e até mesmo na temporalidade das decisões administrativas.

Hoje, tem-se verificado, que, mais e mais, os Tribunais de Contas tem feito intervenções que impactam cronogramas licitatórios, matrizes de risco, premissas econômico-financeiras, revisões tarifárias, prorrogações contratuais, mecanismos de reequilíbrio e escolhas regulatórias tradicionalmente inseridas no espaço discricionário da Administração Pública.

Certo ou errado, excessos à parte, a questão, portanto, deixou de envolver apenas o legítimo exercício do controle externo.

O debate contemporâneo passou a exigir reflexão mais sofisticada: em que momento o controle deixa de representar atividade de fiscalização para assumir contornos de verdadeira cogestão administrativa?

A pergunta não comporta respostas simplistas.

Isso porque o avanço institucional dos Tribunais de Contas não decorre exclusivamente de eventual expansionismo dos órgãos de controle. Trata-se de fenômeno muito mais complexo, associado à própria transformação do Estado regulador contemporâneo.

A crescente sofisticação dos contratos administrativos, o aumento da litigiosidade envolvendo políticas públicas, a judicialização da infraestrutura, o receio de responsabilização pessoal dos gestores, a instabilidade institucional e a permanente busca por segurança decisória acabaram produzindo um ambiente propício ao fortalecimento do controle prévio e concomitante exercido pelos Tribunais de Contas.

Em certa medida, a própria Administração Pública passou a governar sob tutela preventiva dos órgãos de controle.

E talvez resida exatamente aí um dos pontos mais sensíveis do debate.

Historicamente, o controle externo incidia predominantemente sobre ilegalidades, desvios ou irregularidades verificadas após a prática do ato administrativo.

O modelo contemporâneo, contudo, deslocou o controle para etapa anterior e muito mais sensível: o próprio espaço de conformação da decisão administrativa.

Os Tribunais de Contas passaram, assim, a exercer influência crescente sobre:

• a arquitetura dos editais;
• a distribuição de riscos contratuais;
• a calibragem regulatória;
• os parâmetros de viabilidade econômica;
• os mecanismos de revisão tarifária;
• e até sobre premissas técnicas que integram a lógica interna da modelagem administrativa.

O fenômeno produz consequências institucionais relevantes.

Isso porque determinadas escolhas regulatórias, embora sujeitas ao controle de legalidade, permanecem inseridas em esfera de discricionariedade técnica atribuída constitucionalmente à Administração Pública e às agências reguladoras.

Quando o controle ultrapassa a verificação de juridicidade e passa a substituir critérios administrativos por entendimentos próprios do órgão controlador, cria-se um cenário delicado de deslocamento da capacidade decisória do Poder Executivo.

E aqui emerge um dos maiores paradoxos do Estado regulador contemporâneo.

Os Tribunais de Contas passaram a atuar, simultaneamente, como instrumentos de fortalecimento institucional e potenciais fatores de insegurança regulatória.

De um lado, sua atuação contribui para ampliar transparência, racionalidade administrativa, controle de riscos e estabilidade institucional de projetos complexos. De outro, o avanço excessivo sobre escolhas técnicas e regulatórias pode gerar paralisia decisória, insegurança na estruturação dos projetos e fragmentação da responsabilidade administrativa.

A situação torna-se ainda mais sensível porque, na prática, o gestor público permanece formalmente responsável pela decisão administrativa, embora o espaço efetivo de decisão muitas vezes se encontre condicionado por sucessivas manifestações dos órgãos de controle.

Cria-se, assim, uma situação peculiar: a responsabilidade continua concentrada no administrador, mas a capacidade real de decisão passa a ser compartilhada, fragmentada ou significativamente limitada pela atuação preventiva do controle externo.

O problema não reside, evidentemente, na existência do controle. Tampouco se pretende defender espaços imunes à fiscalização institucional.

O desafio contemporâneo consiste em definir, com maior precisão, os limites entre fiscalização legítima, indução regulatória e substituição prática da decisão administrativa.

Especialmente em setores regulados de elevada complexidade técnica, a expansão contínua do controle sobre escolhas discricionárias pode acabar produzindo efeito inverso ao pretendido: aumento da insegurança regulatória, retração decisória da Administração Pública, enfraquecimento da capacidade de planejamento estatal e excessiva transferência informal da governança administrativa aos órgãos de controle.

A questão assume relevância ainda maior diante da crescente sofisticação das concessões públicas brasileiras.

Projetos estruturantes de infraestrutura exigem decisões técnicas complexas, modelagens regulatórias dinâmicas, revisões permanentes de premissas econômicas e elevado grau de adaptabilidade institucional.

A substituição indireta dessas escolhas por parâmetros construídos no âmbito do controle externo pode comprometer justamente a flexibilidade regulatória necessária à estabilidade de contratos de longa duração.

Talvez o maior desafio contemporâneo já não seja apenas controlar a Administração Pública.

O verdadeiro desafio passou a ser preservar sua capacidade legítima de decidir, sem renunciar à necessária fiscalização institucional que caracteriza o Estado Democrático de Direito.

Autoria: Marcia Buccolo