Antes do edital: o diálogo competitivo e a aposta ferroviária de São Paulo
Durante décadas, o Brasil tentou estruturar projetos de infraestrutura extremamente complexos por meio de um método relativamente simples: o Estado definia sozinho o desenho do empreendimento, publicava o edital e aguardava que o mercado se adaptasse.
Quando funcionava, era mérito. Quando não funcionava — o que ocorreu mais vezes do que se gostaria — surgiam aditivos, disputas contratuais, reequilíbrios e obras que demoravam muito mais do que o previsto.
Talvez por isso uma mudança comece a aparecer na agenda de infraestrutura do país.
O Governo do Estado de São Paulo pretende utilizar o diálogo competitivo, modalidade de licitação introduzida pela Lei nº 14.133/2021, para estruturar projetos ferroviários capazes de mobilizar cerca de R$ 70 bilhões em investimentos. A lógica é simples: antes de licitar, discutir o projeto com o mercado.
À primeira vista, pode parecer apenas um detalhe procedimental. Na prática, contudo, trata-se de uma mudança relevante na forma de conceber grandes empreendimentos públicos.
A premissa do diálogo competitivo é direta: há projetos cuja complexidade técnica ou financeira impede que a Administração Pública consiga definir previamente todas as soluções necessárias.
Nesses casos, o procedimento ocorre em etapas. Inicialmente, selecionam-se empresas qualificadas. Em seguida, realizam-se rodadas de diálogo técnico e econômico nas quais Administração e interessados discutem alternativas de engenharia, operação e financiamento. Apenas depois dessa fase são apresentadas as propostas finais.
Em termos práticos, o Estado deixa de ser o único autor do projeto e assume uma função mais estratégica: delimitar o problema e conduzir a construção da solução.
A complexidade dos projetos ferroviários e a necessidade de novos modelos de licitação:
Projetos ferroviários reúnem três dimensões particularmente complexas: engenharia pesada, logística integrada e financiamento de longo prazo.
Antes mesmo da publicação de um edital, decisões estratégicas precisam ser enfrentadas: definição do traçado, compatibilidade com redes existentes, tecnologias de sinalização, integração com portos e rodovias e estrutura de financiamento.
Cada escolha influencia diretamente o custo e a viabilidade do empreendimento — e, frequentemente, existem diferentes soluções possíveis.
Nesse sentido, o diálogo competitivo permite explorar essas alternativas antes da licitação, reduzindo a assimetria de informações entre o poder público e o mercado.
É justamente essa lógica que o governo paulista pretende testar ao estruturar novas concessões ferroviárias e projetos de mobilidade regional.
A aposta é clara: permitir que operadores, investidores e especialistas participem da discussão de elementos centrais da modelagem, como matriz de riscos, soluções de engenharia e estrutura financeira.
Se produzir bons resultados, o modelo poderá influenciar a forma de estruturar outros grandes projetos de infraestrutura no país.
O que mostram as experiências internacionais bem-sucedidas:
O diálogo competitivo não é uma inovação isolada do direito brasileiro. O instrumento foi incorporado às diretivas de contratação pública da União Europeia justamente para lidar com projetos cuja complexidade dificulta a definição prévia das soluções pelo poder público.
Há fortes indícios de que o modelo brasileiro tenha buscado inspiração nessas experiências.
No Reino Unido, o mecanismo foi utilizado em grandes projetos de infraestrutura, nos quais o diálogo estruturado entre governo e consórcios privados permitiu discutir previamente soluções de engenharia, operação e gestão de riscos.
Na França, o procedimento tornou-se relativamente comum em contratos de parceria público-privada voltados à infraestrutura urbana, especialmente em projetos de mobilidade, iluminação pública inteligente e gestão de resíduos.
Experiências semelhantes ocorreram na Holanda, sobretudo em projetos complexos de logística e transporte, nos quais decisões de engenharia, operação e financiamento passaram a ser discutidas de forma integrada ainda na fase de estruturação.
A experiência comparada sugere três efeitos recorrentes: projetos tecnicamente mais robustos, menor incidência de renegociações contratuais e maior capacidade de atrair investidores internacionais.
É precisamente essa lógica — discutir soluções antes de cristalizá-las no edital — que o experimento paulista pretende agora testar.
Nesse sentido, a iniciativa paulista ocorre em um momento importante, em que o Brasil busca destravar investimentos ferroviários após décadas de expansão limitada da malha.
Mais do que uma nova modalidade de licitação, o diálogo competitivo pode representar uma mudança de mentalidade.
Durante muito tempo, o país tratou o edital como o ponto central da contratação pública.
Em projetos complexos, porém, o verdadeiro desafio raramente está na disputa entre propostas, mas na qualidade da modelagem que antecede a licitação.
Se a experiência paulista prosperar, talvez se consolide uma lição simples, porém poderosa: em grandes projetos de infraestrutura, o momento mais decisivo da licitação ocorre antes mesmo de o edital existir.
Um instrumento exigente — e uma mudança de mentalidade:
O diálogo competitivo, entretanto, não é uma solução automática.
O procedimento tende a ser mais longo e mais custoso do que uma licitação tradicional, eis que as empresas interessadas precisam investir em estudos técnicos sem garantia de vitória.
Além disso, o modelo exige forte capacidade institucional do Estado. Sem equipes qualificadas, existe o risco de dependência excessiva das soluções apresentadas pelos próprios interessados.
É justamente nesse ambiente que se revela a importância da assessoria jurídica e técnica especializada. Procedimentos de diálogo competitivo demandam preparação estratégica, capacidade de análise regulatória e domínio das variáveis contratuais que moldam projetos de infraestrutura, desde a matriz de riscos até a estrutura de financiamento e os mecanismos de governança da concessão.
Para investidores, operadores e consórcios interessados em participar dessas iniciativas, a atuação jurídica deixa de se limitar à fase final da licitação; ela passa a acompanhar o próprio processo de estruturação do projeto, auxiliando na avaliação das premissas regulatórias, na formulação de contribuições técnicas durante as rodadas de diálogo e na construção de propostas capazes de refletir, com precisão, os riscos e as oportunidades do empreendimento.
É nesse contexto que a experiência prática faz diferença.
O escritório Edgard Leite Advogados Associados tem atuado de forma recorrente em projetos de infraestrutura e concessões complexas, assessorando investidores e operadores na análise regulatória, na estruturação contratual e na preparação estratégica para procedimentos licitatórios de alta complexidade, incluindo modelos que envolvem fases estruturadas de diálogo com o poder público.
Autoria: Marcia Buccolo e Mario Barone
