A nova lei, o STF e o custo da indefinição

Há hoje, no Brasil, licenças ambientais que nascem válidas sem saber se continuarão existindo e por quanto tempo.

São emitidas com base em lei federal vigente, por órgãos competentes, em procedimentos regulares. Carregam, porém, uma cláusula que ninguém escreveu: sua validade depende de um julgamento que ainda não tem data.

O paradoxo é curioso. A Lei nº 15.190/2025, a Lei Geral do Licenciamento Ambiental, fez da segurança jurídica uma de suas diretrizes. Meses depois de entrar em vigor, tornou-se uma das maiores fontes de insegurança jurídica do país em matéria de infraestrutura.

Uma lei esperada por duas décadas

Foram 21 anos de tramitação no Congresso. A sanção veio em 8 de agosto de 2025, acompanhada de dezenas de vetos, a maior parte derrubada pelo Legislativo em novembro. Em dezembro, a Lei nº 15.300/2025 disciplinou a Licença Ambiental Especial (LAE). A Lei Geral do Licenciamento Ambiental, por sua vez, passou a vigorar em fevereiro de 2026.

As novidades não são poucas. Ao lado das licenças clássicas surgiram a Licença por Adesão e Compromisso (LAC), de natureza autodeclaratória, a Licença Ambiental Única (LAU) e a Licença Ambiental Especial (LAE), esta última reservada a empreendimentos considerados estratégicos ainda que sejam efetiva ou potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente. Há, ainda, a especificação de hipóteses de dispensa e de simplificação.

E a lei não ficou no papel. Estados e Municípios vêm ajustando suas normas desde fevereiro, e empreendedores já recorrem aos novos procedimentos.

O que está sob julgamento

Quatro ações aguardam o Supremo Tribunal Federal, todas sob relatoria do ministro Alexandre de Moraes.

Na ADI 7.913, o Partido Verde impugna a dispensa de avaliação prévia de impacto em certas hipóteses, os procedimentos simplificados para atividades de médio potencial poluidor e os limites impostos às condicionantes. A ação, porém, vai além: também contesta a transferência para Estados e Municípios de competências tradicionalmente atribuídas à União.

Na ADI 7.916, a Rede Sustentabilidade e a Anamma alegam que a lei alterou o regime de competências federativas para o licenciamento por meio de lei ordinária, quando o tema estaria reservado a lei complementar, nos termos da Constituição e da LC 140/2011. O art. 23, parágrafo único, da Constituição exige lei complementar para as normas de cooperação entre os entes federativos, e a LC 140/2011 é a lei que cumpre essa exigência. Contestam, também, a extensão da LAC, com sua ampliação para atividades de médio porte e médio potencial poluidor.

A ADI 7.919, proposta pelo PSOL e pela Apib, mira a LAE e a falta de critérios técnicos e objetivos para definir o que é “estratégico”, definição atribuída a decreto, mediante proposta bianual do Conselho de Governo.

No sentido oposto, a ADC 102 pede que a lei seja declarada constitucional por inteiro.

Os argumentos em confronto

A ADC tem uma razão de ser que vai além do simbolismo. Como as ADIs atacam dispositivos específicos, rejeitá-las não bastaria para pacificar a lei. O que se busca é uma decisão que estabilize sua aplicação como um todo.

Quem defende a lei sustenta que ela não reduz as exigências de proteção ambiental nem altera o Código Florestal. O ganho estaria na base normativa comum, em um país que convive há décadas com procedimentos distintos entre os Estados, interpretações divergentes e judicialização elevada. Uma fragmentação que gerou incerteza sem entregar, em troca, mais proteção.

Os críticos enxergam o mesmo quadro por outra lente. Veem retrocesso na ampliação das modalidades simplificadas e lembram que a autodeclaração depende de um controle posterior que, diante de uma fiscalização limitada, raramente compensa a ausência de controle prévio.

As duas leituras se cruzam em um ponto revelador. A uniformização nacional, celebrada como o grande mérito da lei, é exatamente o que a ADI 7.916 aponta como vício de origem. Para um lado, racionalização do sistema. Para o outro, invasão de matéria reservada à lei complementar.

Também o argumento do Código Florestal pede leitura atenta. É correto, mas passa ao largo do núcleo da disputa, que não é a vegetação nativa. O que está em jogo é o alcance do dever de avaliação prévia de impactos, previsto no art. 225, § 1º, IV, da Constituição, e até onde o legislador pode trocá-lo por compromisso e autodeclaração.

O julgamento conjunto chegou a ser pautado para agosto e foi retirado de pauta. Não há nova data, e nenhum voto de mérito foi proferido.

O Supremo já disse duas coisas

O tema não chega ao Tribunal em terreno virgem.

Na ADI 5.014, o STF examinou lei baiana que instituiu a LAC e, no julgamento de embargos de declaração, restringiu sua aplicação às atividades de baixo potencial poluidor.

Na ADI 6.618, julgada em 2025, o caminho foi semelhante. Ao examinar lei do Rio Grande do Sul, a Corte restringiu a LAC e a Licença Única às atividades de pequeno potencial poluidor. O parâmetro foi o art. 12, § 1º, da Resolução Conama nº 237/1997, tratado como norma geral federal, e o Tribunal acrescentou que o licenciamento não pode se apoiar apenas na palavra do empreendedor.

Aqui está o detalhe que muda tudo.

Nesses precedentes, o limite do “pequeno potencial” vinha de uma resolução, alçada à condição de norma geral. Hoje, a norma geral é uma lei federal, e foi justamente ela que ampliou o alcance da LAC. O Supremo terá de responder, ainda que não com essas palavras: aquele limite era constitucional ou apenas legal?

Se era apenas legal, o legislador podia mudá-lo. Se decorria da Constituição, da exigência de estudo prévio de impacto para atividade “potencialmente causadora de significativa degradação”, somada ao dever estatal de controle preventivo, a ampliação não resiste.

A fronteira entre “médio potencial poluidor” e “significativa degradação” talvez seja o ponto mais sensível de todo o julgamento. E não se traça com uma tabela.

A pergunta que ninguém quer responder

Fala-se muito sobre quais dispositivos sobreviverão. Fala-se pouco sobre o que acontecerá com tudo o que já foi feito sob a lei.

A regra do controle concentrado é conhecida: nulidade, com efeitos retroativos. O art. 27 da Lei nº 9.868/1999 autoriza a modulação por razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, desde que dois terços dos ministros concordem. Na prática, porém, a modulação costuma ser pensada de forma binária: preserva-se o passado ou não se preserva.

O licenciamento ambiental resiste a essa simplificação. Nele convivem duas exigências igualmente legítimas, e nenhuma delas pode ser sacrificada por inteiro.

De um lado está a proteção da confiança. Quem obteve licença de boa-fé, sob lei vigente e perante órgão competente, não pode ser tratado como infrator. A LINDB caminha nessa direção: o art. 20 exige atenção às consequências práticas da decisão; o art. 21 impõe que a invalidação indique suas consequências e as condições de regularização proporcional; o art. 24 manda considerar, na revisão de atos já constituídos, as orientações gerais da época. Pode-se discutir se esses dispositivos alcançam a jurisdição constitucional. Difícil é ignorar o vetor que expressam.

Do outro lado está a lógica própria do Direito Ambiental. A Súmula 613 do STJ afasta a teoria do fato consumado nessa matéria, e a licença é, por natureza, ato revisável. Não existe direito adquirido a degradar.

A saída mais consistente, a nosso ver, está em recusar a escolha binária. O empreendimento já implantado e em operação não se confunde com a licença cujas obras sequer começaram, nem com o processo ainda em curso, nem com a atividade que se valeu de hipótese de dispensa. Situações diferentes pedem respostas diferentes.

Um regime de transição poderia preservar a validade dos atos praticados e, ao mesmo tempo, exigir, em prazo razoável, a complementação dos estudos ou a conversão ao procedimento ordinário nos casos de maior impacto. Protege-se a confiança sem transformar a boa-fé em salvo-conduto ambiental.

Quando o risco basta

Há uma dimensão pouco explorada nesse debate: a penal.

No Tema Repetitivo 1.377 (REsp nº 2.205.709/MG), a Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça fixou, por unanimidade, que o crime de poluição da primeira parte do caput do art. 54 da Lei nº 9.605/1998 é formal. Neste caso, “causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana”. Aqui a chave está na expressão “possam resultar”.

O próprio legislador se contentou com a potencialidade do dano, e por isso o crime se consuma com a poluição em níveis capazes de afetar a saúde humana, ainda que ninguém adoeça. Neste caso, basta a potencialidade de dano à saúde humana. Não se exige dano efetivo nem perícia, e a prova pode ser feita por qualquer meio idôneo.

O precedente repercute sobre o novo licenciamento em dois planos.

No primeiro, o da licença válida, dele se extrai o que às vezes se esquece: licença nunca foi salvo-conduto. Quem opera sob licença regular, mas ultrapassa os parâmetros técnicos, pode responder penalmente pelo risco que cria.

Nos modelos autodeclaratórios, em que o controle estatal se desloca para depois da emissão da licença, o monitoramento contínuo deixa de ser boa prática. Passa a ser a principal linha de defesa do empreendedor.

O segundo plano, o da licença invalidada, é mais incômodo.

Imaginemos que a atividade que funcionou sob uma LAC, cujo fundamento legal venha a ser declarado inconstitucional – neste caso, terá operado “sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes”, como descreve o art. 60?

E o servidor que a concedeu terá concedido dolosamente licença que sabia estar em desacordo com as normas ambientais, como exige o art. 67?

Há bons argumentos para dizer que não. Quem age amparado em lei vigente, presumida constitucional, não atua com a consciência da ilicitude que o Direito Penal exige. E a segurança jurídica que protege os atos administrativos deve proteger, com mais razão, a esfera penal.

Mas uma decisão silente sobre seus efeitos deixaria a porta aberta. E, em matéria penal, a simples controvérsia já cobra seu preço em inquéritos, denúncias e anos de defesa.

A lógica do Tema 1.377 é a da prevenção: pune-se o risco injustificado antes que ele vire dano. Seria salutar que essa mesma lógica venha orientar o STF ao definir o alcance de sua decisão. Evitaria, assim, o risco de um julgamento sem regras de transição, convertendo a incerteza jurídica em exposição penal.

Enquanto o STF não decide, a lei vigente segue sendo a referência. Tal fato, entretanto, não autoriza ignorar o risco constitucional.

Com tal objetivo, vale considerar, para quem empreende, que o primeiro passo é saber onde está exposto: mapear as licenças e os procedimentos que se apoiam em dispositivos impugnados, sobretudo a LAC para atividades de médio potencial, as dispensas e a LAE.

O segundo é instruir os processos com comprovações – concretas – de atendimento acima do mínimo legal, com estudos técnicos equivalentes aos do rito ordinário, ainda que o procedimento seja simplificado. Se a complementação vier a ser exigida, o caminho estará percorrido.

O terceiro é documentar, de forma contínua, o atendimento aos parâmetros de emissões, ruído e efluentes. Diante do Tema 1.377, é essa documentação que separa a conformidade da imputação, com ou sem licença simplificada.

Aos órgãos licenciadores cabe identificar, caso a caso, as razões pelas quais cada atividade se enquadra na modalidade simplificada. A adesão automática está no centro das críticas.

Nos contratos de concessão, nas PPPs e nos demais contratos de longo prazo, a preocupação e o zelo devem ser ainda maiores.

A matriz de riscos prevista no art. 103 da Lei nº 14.133/2021 deve enfrentar a hipótese de invalidação superveniente do fundamento legal da licença.

Quem suporta o custo? Como se recompõe o cronograma? Em que termos se dá o reequilíbrio?

Os financiadores já fazem essas perguntas em suas diligências. Melhor que o contrato as responda antes.

Conclusão

A modernização do licenciamento tenta conciliar dois valores igualmente constitucionais: a proteção do meio ambiente e a viabilidade das atividades econômicas e de infraestrutura.

Caberá ao Supremo traçar os limites dessa conciliação, e é natural que o resultado não agrade a todos.

O que o julgamento não pode deixar em aberto é o destino do que já foi feito. Declarar inconstitucionais alguns dispositivos sem dizer o que acontece com as licenças emitidas sob eles seria apenas espalhar a controvérsia por milhares de processos administrativos e judiciais.

Enquanto isso, a demora cobra de todos. Investimentos esperam, e as preocupações ambientais seguem sem resposta definitiva.

Um licenciamento pode ser mais simples ou mais rigoroso. O que não pode é continuar provisório.

Autoria: Marcia Buccolo e Laila Abud Sant´ana